我國在農業面源污染防治法律方面起步較晚，存在法律法規系統不健全，配套制度不完善和監管不到位等問題。美日歐相關立法開展得較早，美國建設了系統的法律政策及技術方案，日本以農業農村發展為目標在技術中取得了一系列突破，歐洲以硝酸鹽指標為目標實現了對流域環境的管控與防治。我國應該借鑒外國經驗，依據我國國情來完善農業面源污染防治法律，增強農業生產的可持續性，推進農村可持續發展，加快生態文明建設。

農業生產過程的各個環節都可能產生環境污染，現階段農業面源污染帶來了水體富營養化、土壤健康破壞、大氣溫室氣體增加等環境問題，導致生態系統服務功能降低，人居環境質量下降，阻礙了我國農村生態環境保護和生態文明建設。隨著我國經濟發展，農業面源污染逐漸受到政府重視。但我國在農業面源污染防控立法上起步較晚，需要借鑒發達國家的相關經驗，結合我國國情，完善我國農業面源污染防治法律與制度。

一、我國農業面源污染現狀

我國農業面源污染問題極為嚴峻，已經對生態環境安全造成了威脅。根據第二次全國污染源普查結果顯示，在全國水污染排放量中，農業源占比較高，其來源體現在農藥、化肥、農業生產廢棄物、畜禽水產養殖、生活生產垃圾等諸多方面。在農藥施用方面，存在施用量大且利用率低的問題。聯合國糧食及農業組織官網顯示，2020 年中國 ( 包括港、澳、臺 ) 農藥總使用量為 27.34 萬噸，中國大陸用量為26.27 萬噸，約占全球總用量 10%。農業農村部數據顯示，2020 年我國三大糧食作物水稻、小麥、玉米農藥利用率僅有40.6%，化肥利用率僅有 40.2%。此外，地膜、大棚等農業生產廢棄物產生量逐年增加，畜禽養殖、水產養殖排放物，生活污水與生活垃圾的隨意排放也進一步加劇了面源污染程度。我國農業面源污染防治亟待采取相應措施。

二、我國農業面源污染防治立法現狀

我國農業面源污染防治整體上存在著法律體系不完善、保障協調制度不健全、防治執法監管不到位的問題。

（一）法律體系不健全。我國農業面源污染法律體系存在問題主要體現為“三無”，一是無明確概念及界定。目前法律存在對于農業面源污染的定義和界定范圍不一致的情況，農業農村部和地方政府在污染的產生及結果的定義中均存在顯著差異，由此可能導致相關生成機制、污染效應以及防治措施的研究出現不規范、不全面和不統一的問題。二是無系統性法律。我國針對于點源污染的現行法律已經相對成熟，但是對于農業面源污染防治，并沒有在中央層面進行系統立法，總體上零散不成系統。三是無標準化建設。目前，各地于農業面源污染治理時，技術缺乏統一標準，規范性差，難以復制，不利于農業面源污染防治的廣泛推廣應用。

（二）保障和協調制度缺乏操作性。首先，體現在沒有支持經濟政策推行，只有呼吁政府為農業環境污染治理提供財政支持的宣示性條款，缺乏明確嚴格的農業面源污染補助制度。此外，為了防止打擊農民生產積極性，我國對農業生產過程中污染物排放暫予免征環境保護稅，未發揮稅收在環境風險中的預防作用。同時，在公眾參與培訓制度方面，雖然法律有規定農民培訓，但實施缺乏具體制度要求。農業技術培訓和推廣不健全，導致農民對污染物認知不足，對于面源污染與自己行為之間的關系以及造成的嚴重后果認知不清晰，增加了污染風險。

（三）防治監管執法不系統。在監測層面，我國現在的農業面源污染監測方案不完備。監測平臺與監督主體未形成健全體系，由于監管平臺缺失和監督主體混亂，農業面源污染的信息不足，從而致使法律、政策制定和實施受到阻礙，對于農業面源污染的源頭控制仍有較大難度。在執法層面，農業面源污染沒有專門對應的執法機關，多個部門之間容易出現管理權協調的問題，執法不到位問題較為突出。在法律責任追究制度中，現有法律制度對于法律責任規定的不明確，導致處罰難以清晰界定，并且處罰均較輕，難以起到懲戒作用。

三、國外農業面源污染防治立法考察

（一）美國農業面源污染防治立法考察。
           一是立法起步較早且較為完善。最早為水污染方面，1972 年制定了《聯邦水污染控制法》，1987 年頒布的《水質法》，要求各州制定合適的管理措施以實現削減面源污染目標。針對農業活動中農藥施用對農場主指導培訓并提出了相關約束和資金支持。總的來看，美國相關法律中既有對總管理目標主體的約束指導性法案，又對農業面源所涉及的各個方面在單行法中進行了具體規定。

          二是技術政策成熟。《清潔水法》中提出了契合本國國情的兩大技術方案。“最大日負荷總量”是對治理目標的技術要求，考慮了污染物中點源與面源污染的分配以及總量控制的地區差異性。

          三是補助和協調機制健全。1977年《清潔水法》319 條，就設有時間限制及監管的資金補助問題予以款項說明，并完善了資金使用情況評估標準。綜上，美國補償協調機制不僅資金款項交付合理，補償主體呈現多樣化，政府、市場聯合運作手段以及公眾參與機制也充分提高了生態補償機制的效率。

（二）日本農業面源污染防治立法考察。日本農業面源污染防治法律突出特點是系統性、配套性與可操作性強，十分注重法規的細致量化。1990 年后日本化肥農藥的大量施用使得水域環境惡化，此后日本開始系統性制定農業面源污染法律。1992 年日本農林水產省發布“新的食物·農業·農村政策方向”，首次提出“環境保全型農業”的概念，提供了注重生態環境保護和農業可持續發展的農業模式。為確保農藥安全，在《農藥取締法》《農藥殘留規則》中制定了農藥生產、進口注冊、檢測及使用制度。在肥料方面，1999 年頒布了《食品、農業、農村基本法》，清晰規定了農業生產活動中的化肥使用標準。另外，還有《農業用地土壤污染防治法》《農地管理法》等組成了一套完整體系來進行農業面源污染的約束。日本對危害農業環境的處罰力度大，明確了執行標準，有助于監管措施的執行。

（三）歐洲農業面源污染防治立法考察。依據歐盟條約，歐盟立法主要分為條例與指令兩種類型。條例對于所有成員國具有直接適用效能。而指令需要成員國在規定期限內轉化為國內法施用。歐盟制定的關于農業面源污染防治的法律主要為指令，如《水框架指令》《硝酸鹽施用指令》和《農藥法規》等，其在污染防治上具有相同的目標，但是在實施情況上各國根據各自情況具有靈活調整性。《農藥法規》主要從農藥生產、使用和控制三個方面進行農藥的管理，從而達到保護環境和人類健康的目的。首先歐盟對于農藥的登記和準入即設置了相關要求，農藥所產生的有毒性物質需進行檢驗，各成員國可以只進口符合標準的產品，在使用時必須嚴格依照產品標注的指示操作，并且該法還詳細明確了農產品中各類污染物的允許殘留量，既對環境污染進行了防治，也保障了人體健康。

四、美日歐農業面源污染防治立法對中國的啟示與借鑒

（一）完善農業面源污染防治法律體系。相對于我國有關農業面源污染防治法律的籠統性、內容分散性以及法律體系的混亂情況，美日歐相關法律是從一個整體性法律出發，然后采用配套法律進行完善，并且在統一的目標基礎上注重與各地區實際相結合，因地制宜地制定詳細治理辦法。其法律既有從上至下的縱向結構，又有針對不同類別農業面源污染的橫向結構。我國可以借鑒美日歐國家系統性法律經驗，首先制定一部專項的法律法規進行總體目標的約束，比如以農業面源污染防治為出發點制定《農業面源污染防治法》，確立總體治理目標及要求。以國家層面的農業面源污染防治法為依托，將農業面源污染所涉及的農藥、化肥、畜禽養殖等相關法律加以完善，解決法律體系混亂以及各部門法律中關于農業面源污染防治內容重復的現象，實現農業面源污染的法律系統性。

（二）完善農業面源污染保障制度。美日歐在法律執行的過程中會充分利用市場協調機制、資金保障制度、人才培養機制等。并且在環境監督方面有嚴格的制度和完善的監測體系。我國目前的農業面源污染防治工作主要集中在政府主體，未將市場機制進行融入，農業市場的深化改革可以促進農業發展的綠色轉型，環境稅費制度等方面的探索，有利于推動農業面源污染治理工作。此外提高社會參與度離不開資金的支持，對于新型技術的開發、新型產品的投入、農民生態行為的補償等均離不開資金的支持，我國在推進市場協調機制的同時，需加快落實資金保障制度。另外監管制度也是農業面源污染防治中重要的一環，我國需要加強監測網的構建，加強基層執法力量，鼓勵農民參與環境保護與監督舉報，并落實環境污染行為的處罰。

（三）加強公眾參與，重視環保技術的應用。美日歐國家重視農業面源污染治理中的公眾參與和技術作用。如日本通過農業協會監測管理本地農村環境，對基層農民的污染行為進行教育，制定措施整治農業和生活中的污染問題，取得了顯著的成果。歐洲在監管手段和獎勵計劃中重視農民集體行動政策的制定。我國農村經濟相對滯后，農民環境教育薄弱，環保觀念相對薄弱，法制宣傳缺乏。在農業生產中，應加強環保知識普及，環保技術指導，環境法律教育，使公眾參與具有科學性，激發農民參與農業面源污染防控的積極性。

五、結語

農業面源污染的防治需要法律建設的支撐，美、日、歐農業面源污染防治立法相對成熟，體系相對健全，機制相對完善，是我國開展農業面源污染防治法制建設時可以參考借鑒的對象。同時需要堅持因地制宜、實事求是的原則，構建適合中國本土國情的農業面源污染防治法律體系，從而為鄉村振興戰略的實施奠定堅實的生態基礎。(作者：姜佳玉、周宇智軒、沈珍瑤)