城市更新作為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，資金保障是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市更新專項(xiàng)債作為地方政府專項(xiàng)債券的重要品類，憑借“資金成本低、使用周期長、合規(guī)性強(qiáng)”的優(yōu)勢，成為各地籌措城市更新資金的核心工具。然而，專項(xiàng)債申報(bào)并非“照單全收”，其對項(xiàng)目領(lǐng)域、收益平衡、流程規(guī)范有嚴(yán)格要求。本文將系統(tǒng)梳理城市更新專項(xiàng)債支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，詳解申報(bào)全流程，為各地政府及項(xiàng)目單位提供實(shí)操指引。
一、城市更新專項(xiàng)債支持的重點(diǎn)領(lǐng)域
城市更新專項(xiàng)債聚焦“公益性為主、有穩(wěn)定收益”的城市更新項(xiàng)目，優(yōu)先支持與民生改善、城市功能提升密切相關(guān)的領(lǐng)域。結(jié)合近年政策導(dǎo)向和實(shí)操案例，重點(diǎn)支持以下六大領(lǐng)域：
1.老舊小區(qū)改造及配套設(shè)施升級
老舊小區(qū)改造是城市更新專項(xiàng)債的核心支持方向，涵蓋建筑本體改造和周邊配套設(shè)施升級兩大板塊。
建筑本體改造：包括屋面防水、外墻保溫、樓道翻新、管線規(guī)整等，直接改善居民居住條件。例如，西安市某老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，通過專項(xiàng)債資金支持，完成12棟住宅樓的外立面改造和3.2萬平方米屋面防水處理，惠及居民860戶。
配套設(shè)施升級：重點(diǎn)支持養(yǎng)老托幼設(shè)施、社區(qū)服務(wù)中心、停車位、充電樁、無障礙設(shè)施等“補(bǔ)短板”項(xiàng)目。武漢市某項(xiàng)目利用專項(xiàng)債建設(shè)小區(qū)內(nèi)120個(gè)充電樁、2個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，并對周邊200米范圍內(nèi)的菜市場進(jìn)行智能化改造，既提升了小區(qū)品質(zhì)，又通過充電樁收費(fèi)、養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)形成穩(wěn)定收益，保障債券償還。
此類項(xiàng)目的優(yōu)勢在于民生屬性強(qiáng)、實(shí)施難度小，且可通過物業(yè)費(fèi)提升、配套設(shè)施運(yùn)營等實(shí)現(xiàn)收益平衡，申報(bào)通過率較高。
2.棚戶區(qū)改造及安置房建設(shè)
針對城市建成區(qū)內(nèi)環(huán)境條件差、安全隱患突出的棚戶區(qū)，專項(xiàng)債重點(diǎn)支持“拆改留”結(jié)合的改造項(xiàng)目，以及配套安置房建設(shè)。
棚戶區(qū)綜合整治：對保留建筑進(jìn)行結(jié)構(gòu)安全加固、環(huán)境整治，同步完善水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施。例如，太原市某棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，通過專項(xiàng)債資金完成15萬平方米危舊房屋加固，并新建3公里污水管網(wǎng)，徹底解決雨季內(nèi)澇問題。
安置房建設(shè)：支持異地或原地建設(shè)安置房，優(yōu)先保障被征收群眾住房需求。成都市某項(xiàng)目利用專項(xiàng)債建設(shè)2000套安置房，配套建設(shè)1所小學(xué)和2個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，項(xiàng)目通過安置房銷售（政府回購）、商鋪出租實(shí)現(xiàn)收益覆蓋融資成本。
需注意的是，純商業(yè)開發(fā)性質(zhì)的棚改項(xiàng)目不符合專項(xiàng)債支持要求，申報(bào)時(shí)需明確公益性定位和收益平衡方案。
3.城市基礎(chǔ)設(shè)施更新改造
聚焦城市建成區(qū)“老化失修”的基礎(chǔ)設(shè)施，專項(xiàng)債重點(diǎn)支持以下領(lǐng)域：
地下管網(wǎng)改造：包括供水管網(wǎng)漏損治理、雨污分流改造、燃?xì)夤芫W(wǎng)老舊更新等。廣州市某項(xiàng)目利用專項(xiàng)債對50公里老舊供水管網(wǎng)進(jìn)行改造，使管網(wǎng)漏損率從20%降至12%，年節(jié)約水費(fèi)支出1200萬元，同時(shí)通過居民用水階梯定價(jià)調(diào)整實(shí)現(xiàn)收益提升。
城市道路及交通設(shè)施：支持城市支路、背街小巷改造，以及智能交通系統(tǒng)、行人過街設(shè)施建設(shè)。南京市某項(xiàng)目對10條背街小巷進(jìn)行“白改黑”（水泥路面改瀝青）改造，同步安裝智能停車引導(dǎo)系統(tǒng)，通過停車費(fèi)收入反哺項(xiàng)目投入。
智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施：如智慧燈桿、城市監(jiān)控系統(tǒng)、數(shù)據(jù)中臺等數(shù)字化改造項(xiàng)目。深圳市某區(qū)利用專項(xiàng)債建設(shè)500根智慧燈桿，整合5G基站、環(huán)境監(jiān)測、應(yīng)急報(bào)警等功能，通過向通信運(yùn)營商收取租金、數(shù)據(jù)服務(wù)收費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益，年收益率約4.5%。
此類項(xiàng)目需注重“肥瘦搭配”，將有收益的設(shè)施（如智慧燈桿、停車場）與無收益的公益設(shè)施（如道路改造）捆綁申報(bào)，確保整體收益平衡。
4.歷史文化街區(qū)保護(hù)與活化
針對具有歷史文化價(jià)值的街區(qū)、建筑，專項(xiàng)債支持“保護(hù)優(yōu)先、合理利用”的更新項(xiàng)目，禁止大拆大建。
文物建筑修繕：對歷史建筑進(jìn)行結(jié)構(gòu)修復(fù)、風(fēng)貌復(fù)原，嚴(yán)格遵循“修舊如舊”原則。蘇州市某項(xiàng)目利用專項(xiàng)債修復(fù)12處明清時(shí)期古建筑，修復(fù)后作為非遺展示館、文化客棧使用，通過門票收入、場地租賃實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營。
街區(qū)功能活化：在保護(hù)風(fēng)貌的前提下，植入文化體驗(yàn)、特色商業(yè)等業(yè)態(tài)。北京市某歷史文化街區(qū)改造項(xiàng)目，通過專項(xiàng)債資金改造3000平方米閑置廠房為文創(chuàng)園區(qū)，引入20家設(shè)計(jì)工作室，并保留街區(qū)原有胡同肌理，項(xiàng)目年租金收入達(dá)800萬元，成功覆蓋債券本息。
申報(bào)此類項(xiàng)目時(shí)，需提供文物部門的保護(hù)審批文件，且收益測算需兼顧文化價(jià)值與商業(yè)可行性，避免過度商業(yè)化。
5.舊工業(yè)區(qū)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新
支持城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)，推動舊廠房、舊廠區(qū)轉(zhuǎn)型為科創(chuàng)園區(qū)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)園區(qū)、都市產(chǎn)業(yè)園等。
廠房改造升級：對舊廠房進(jìn)行結(jié)構(gòu)改造，滿足新型產(chǎn)業(yè)對層高、荷載、電力的需求。上海市某項(xiàng)目利用專項(xiàng)債改造10萬平方米舊機(jī)床廠廠房，建成生物醫(yī)藥研發(fā)中試基地，通過廠房出租、設(shè)備共享收費(fèi)實(shí)現(xiàn)年收益1.2億元。
園區(qū)配套完善：支持園區(qū)內(nèi)道路、綠化、污水處理、能源供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施更新。合肥市某開發(fā)區(qū)利用專項(xiàng)債建設(shè)園區(qū)智慧能源管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)光伏、儲能、充電樁一體化運(yùn)營，既降低企業(yè)用能成本，又通過能源服務(wù)收費(fèi)獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流。
此類項(xiàng)目需符合國土空間規(guī)劃中“工業(yè)用地調(diào)整為新型產(chǎn)業(yè)用地”的相關(guān)規(guī)定，且項(xiàng)目收益需與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入進(jìn)度掛鉤，避免“空園運(yùn)營”。
6.城市生態(tài)修復(fù)與環(huán)境整治
針對城市建成區(qū)內(nèi)的閑置地塊、污染場地、濱水空間等，專項(xiàng)債支持生態(tài)修復(fù)及配套設(shè)施建設(shè)。
污染場地治理：對工業(yè)遺留地塊進(jìn)行土壤修復(fù)、地下水治理，恢復(fù)土地使用功能。長沙市某項(xiàng)目利用專項(xiàng)債治理200畝重金屬污染場地，修復(fù)后建設(shè)城市公園，配套建設(shè)2萬平方米地下商業(yè)體，通過商業(yè)出租收益覆蓋修復(fù)成本。
濱水空間更新：對城市內(nèi)河、湖泊沿岸進(jìn)行生態(tài)護(hù)岸建設(shè)、綠化提升，打造濱水慢行系統(tǒng)。杭州市某項(xiàng)目利用專項(xiàng)債改造5公里運(yùn)河沿岸，建設(shè)騎行綠道、親水平臺，并引入游船碼頭、咖啡館等業(yè)態(tài)，年旅游收入達(dá)600萬元。
此類項(xiàng)目需提供生態(tài)環(huán)境部門的修復(fù)方案批復(fù)，收益測算需結(jié)合生態(tài)改善后的土地增值、文旅收入等綜合考量。
二、城市更新專項(xiàng)債申報(bào)全流程詳解
城市更新專項(xiàng)債申報(bào)需遵循“項(xiàng)目儲備—方案編制—逐級申報(bào)—發(fā)行使用—全生命周期管理”的閉環(huán)流程，每個(gè)環(huán)節(jié)都有明確的規(guī)范和要求。
階段一：項(xiàng)目儲備與前期謀劃（申報(bào)前3-6個(gè)月）
項(xiàng)目篩選：由地方政府住建、發(fā)改、財(cái)政部門聯(lián)合篩選項(xiàng)目，確保符合“公益性、有收益、能平衡”三大核心要求。優(yōu)先納入城市更新規(guī)劃中的重點(diǎn)項(xiàng)目，且項(xiàng)目成熟度高（如已完成征收拆遷摸底、規(guī)劃方案初步確定）。
收益初步測算：初步判斷項(xiàng)目是否具備收益能力，例如老舊小區(qū)改造可通過充電樁收費(fèi)、停車位租金、社區(qū)服務(wù)收入等測算；產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新可通過廠房出租、配套商業(yè)收益等測算，要求項(xiàng)目現(xiàn)金流覆蓋債券本息的1.2倍以上（即覆蓋倍數(shù)≥1.2）。
納入項(xiàng)目庫：將項(xiàng)目錄入“國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫”和地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫，完成項(xiàng)目賦碼，這是申報(bào)的前提條件。
階段二：項(xiàng)目前期工作與方案編制（申報(bào)前1-3個(gè)月）
完成審批手續(xù)：
取得項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)（或備案證明）；
完成用地預(yù)審、規(guī)劃選址意見（或國土空間規(guī)劃符合性證明）；
涉及征收拆遷的項(xiàng)目，需取得征收范圍批復(fù)或模擬拆遷協(xié)議簽約率≥80%。
編制“一案兩書”：
項(xiàng)目實(shí)施方案：包括項(xiàng)目概況、建設(shè)內(nèi)容、投資估算、資金來源、建設(shè)周期、收益來源等；
收益與融資平衡方案：核心是詳細(xì)測算項(xiàng)目全生命周期的收入（如租金、收費(fèi)、政府補(bǔ)助等）和支出（如建設(shè)成本、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)、債券利息等），證明現(xiàn)金流能夠覆蓋債券本息；
財(cái)務(wù)評估報(bào)告：由第三方機(jī)構(gòu)出具，對收益與融資平衡方案的合理性進(jìn)行評估。
細(xì)化資金需求：明確項(xiàng)目總投資中專項(xiàng)債的額度、期限（通常與項(xiàng)目運(yùn)營期匹配，5-15年）、利率（參考同期國債收益率），以及資本金比例（一般≥20%）。
階段三：逐級申報(bào)與審核（每年3-6月、9-11月，分兩批申報(bào)）
地方初審：區(qū)縣級政府將項(xiàng)目材料報(bào)市級發(fā)改委、財(cái)政局審核，重點(diǎn)審查項(xiàng)目合規(guī)性、收益平衡可行性；市級審核通過后，匯總報(bào)省級發(fā)改委、財(cái)政廳。
省級復(fù)核與推薦：省級部門組織專家對項(xiàng)目進(jìn)行評審，剔除不符合要求的項(xiàng)目（如收益覆蓋不足、手續(xù)不全），并按“成熟一批、推薦一批”的原則，向財(cái)政部報(bào)送項(xiàng)目清單及相關(guān)材料。
財(cái)政部終審與額度分配：財(cái)政部根據(jù)各省債務(wù)限額、項(xiàng)目質(zhì)量等因素，下達(dá)專項(xiàng)債發(fā)行額度；省級財(cái)政廳再將額度分解至市縣，明確每個(gè)項(xiàng)目的可用額度。
此階段的關(guān)鍵是“早儲備、早申報(bào)”，避免因項(xiàng)目手續(xù)不全錯(cuò)失額度，同時(shí)需根據(jù)省級評審反饋及時(shí)調(diào)整收益方案。
階段四：債券發(fā)行與資金使用（額度下達(dá)后1-3個(gè)月）
債券發(fā)行：由省級政府統(tǒng)一組織發(fā)行，市縣政府根據(jù)項(xiàng)目需求使用額度，債券名稱需注明“城市更新專項(xiàng)債券”，期限一般不超過15年。
資金撥付：債券資金納入國庫集中支付管理，按項(xiàng)目進(jìn)度撥付至施工單位、供應(yīng)商，禁止閑置或挪用。例如，項(xiàng)目主體結(jié)構(gòu)完成30%時(shí)，可申請撥付30%的債券資金。
使用監(jiān)管：財(cái)政部門會同行業(yè)主管部門定期檢查資金使用情況，確保資金專款專用；若項(xiàng)目出現(xiàn)重大調(diào)整，需重新履行審批程序，避免“資金跟著項(xiàng)目走”變成“項(xiàng)目跟著資金走”。
階段五：項(xiàng)目運(yùn)營與還本付息（債券存續(xù)期內(nèi)）
收益歸集：項(xiàng)目運(yùn)營產(chǎn)生的收入（如租金、收費(fèi)）需按規(guī)定存入專項(xiàng)債對應(yīng)的國庫賬戶，實(shí)行“收支兩條線”管理，優(yōu)先用于償還債券本息。
還本付息：市縣財(cái)政部門根據(jù)債券發(fā)行約定，按時(shí)足額償還本息，避免出現(xiàn)逾期違約（專項(xiàng)債違約將影響地方政府信用評級）。
全生命周期管理：建立項(xiàng)目“后評價(jià)”機(jī)制，對完工項(xiàng)目的實(shí)際收益與測算收益進(jìn)行對比分析，若出現(xiàn)收益缺口，需通過財(cái)政預(yù)算、項(xiàng)目后續(xù)收益等方式彌補(bǔ)，確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。
三、申報(bào)關(guān)鍵要點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)提示
收益平衡是核心：專項(xiàng)債“不救助”的原則決定了項(xiàng)目必須自身具備償還能力。申報(bào)時(shí)需避免“虛增收益”，例如將與項(xiàng)目無關(guān)的土地出讓收入納入測算，或高估租金、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。建議參考同類項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營數(shù)據(jù)，確保收益測算保守、可信。
手續(xù)合規(guī)是前提：項(xiàng)目需符合國土空間規(guī)劃、城市更新規(guī)劃，且用地、規(guī)劃、環(huán)評等手續(xù)齊全。未取得可行性研究報(bào)告批復(fù)的“備案類”項(xiàng)目，需提供完整的立項(xiàng)依據(jù)，避免因手續(xù)不全被駁回。
避免“泛化使用”：嚴(yán)禁將專項(xiàng)債用于房地產(chǎn)開發(fā)、樓堂館所建設(shè)，或償還存量債務(wù)。申報(bào)時(shí)需明確項(xiàng)目的城市更新屬性，且建設(shè)內(nèi)容聚焦“存量更新”而非新增建設(shè)用地開發(fā)。
城市更新專項(xiàng)債既是“資金活水”，也是“規(guī)范紅線”。各地在申報(bào)過程中，需緊扣重點(diǎn)領(lǐng)域，嚴(yán)格遵循申報(bào)流程，平衡好公益性與收益性、速度與合規(guī)性的關(guān)系，才能真正發(fā)揮專項(xiàng)債對城市更新的支撐作用，推動城市實(shí)現(xiàn)“內(nèi)涵式增長”。
